Staatsschulden ohne Ende

Der Wirtschaftswissenschaftler Kai Konrad war mir unbekannt, als er dieser Tage für einen Vortrag in meinem Wohnort angekündigt wurde. Er ist Direktor am Max-Planck-Institut für Steuerrecht und Öffentliche Finanzen in München. Ich wollte zu dem Vortrag, aber leider war die Veranstaltung ausgebucht. Da das Thema mich reizte, suchte ich nach seinem Buch Schulden ohne Sühne?, das er mit dem Ko-Autor Holger Zschäpitz verfasst hatte. Ich las die aktualisierte Ausgabe von 2012. Ohne den Vortrag zu hören, entgingen mir möglicherweise ergänzende Aussagen, die nicht im Buch enthalten sind, sowie die Reaktion der Zuhörer. Außerdem entging mir eine anschließende Podiumsdiskussion mit zwei Bundestagsabgeordneten (CDU, FDP) und dem Vorstands- und Aufsichtsratsvorsitzenden der lokalen Volksbank. Da der Nobelpreisträger Joseph Stiglitz in dem Buch, das ich kürzlich besprach, die Eurokrise nicht behandelt hatte, war dies eine sehr gute Ergänzung. Ich fasse im Folgenden die für mich interessanten Aussagen zusammen.

Staatliche Schulden und Staatsbankrotte

Im historischen Rückblick weisen die Autoren darauf hin, dass schon seit dem Altertum Staaten immer wieder in Geldschwierigkeiten gerieten. Seit 1800 habe es 250 Fälle gegeben, in denen Staaten die Zahlung ihrer Schulden einstellten. Die bekanntesten Fälle sind Russland (1912), China (1949) und Cuba (1960).  Allein seit 1980 habe es 90 Staatsbankrotte in 73 Ländern gegeben. Meist handelte es sich dabei um süd- oder mittelamerikanische Staaten. Staatspleiten sind eine Plage der Menschheit genau wie Kriege, nur etwas harmloser. Die derzeitige Eurokrise zeige, dass Staatsbankrotte auch in Europa möglich seien. Außer Griechenland hätten auch Irland, Portugal, Italien und Spanien das Vertrauen der Märkte, also der privaten Anleger, verloren. Im Gegensatz zu privaten Schulden können staatliche Schulden auch in Friedenszeiten nicht eingeklagt werden. Will man keine Kanonenboote schicken, wie dies 1903 England, Frankreich und Deutschland im Falle Venezuelas taten, muss man verhandeln.

Wer über Staatsschulden spricht, muss außer expliziten Schulden auch die impliziten Staatsschulden hinzurechnen. Das sind die vom Staat gemachten Zusagen für Pensionen und Sozialleistungen. Es ist kein Zufall, dass sie – im europäischen Vergleich ‒ am höchsten in Griechenland und Irland sind.

Wirkungen des Euro

Bis 2009 schien der Euro eine Erfolgsgeschichte zu werden. Laut Angaben des IWF waren 27% aller Notenbankbestände der Welt in Euro. In absoluten Zahlen belief sich dies auf 1451 Bill. € gegenüber 3716 Bill. US$, sowie kleineren Mengen in Pfund, Yen und Schweizer Franken. Inzwischen belaste der Euro das europäische Zusammenwachsen enorm. Er habe die strukturellen Unterschiede zwischen den Nord- und Südländern nicht ausgeglichen, sondern verstärkt. Der Euro wirkte für die Südländer wie ein Konjunkturprogramm. Sie erhielten Kredite unter der Annahme, dass sie sich analog zu den Nordländern entwickeln würden. In Irland und Spanien wirkte es sich besonders auf den Immobilienmarkt aus. Das Einkommen pro Kopf stieg am meisten in Irland und Griechenland. Deutschland fiel auf einen der letzten Plätze zurück. Nach der Einsicht kam die Überreaktion des Marktes. Den Ländern wurde schlagartig klar, dass Schulden in Euro wie Schulden in einer Fremdwährung wirken. Um wieder wettbewerbsfähig zu werden, wären Lohn- und Preissenkungen bis 30% nötig. Der Harvard-Ökonom Martin Feldstein empfahl Griechenland, Urlaub vom Euro zu nehmen.

Dass etwas schief läuft in Europa, hätten die Regierenden am liebsten unter den Tisch gewischt. Zum Glück gibt es eine Instanz, die man oft ausschalten möchte und auch ausschalten kann. Lässt man sie am Spiel der Kräfte teilnehmen, reagiert sie meist anders, als die Regierenden dies haben möchten. Diese Instanz nennen wir ‚den Markt‘. Er ist anonym und nicht durch Wahlen legitimiert. Es sind private Geldbesitzer, die für ihre Ersparnisse eine Rendite suchen (engl. rent seekers). Dabei an Millionen von einzelnen Entscheidern zu denken, ist nur im Ansatz richtig. In Wirklichkeit haben sie ihre Kraft gebündelt und in die Hand der großen Versicherungen gelegt. Firmen wie Pimco, Blackrock und Allianz sind ihre Repräsentanten.

Fehlanreize für Banken

Schon im Vorwort der Taschenbuchausgabe sprechen die Autoren von der zurzeit bestehenden ‚unheiligen Allianz zwischen Politik und Banken‘. Durch zwei Entwicklungen werden Banken auf Staaten als Geschäftspartner gelenkt. Einerseits ist das Angebot für Geschäfte enorm. Der Markt für Staatsanleihen ist seit 1990 von 18 auf 50 Bill. € gestiegen. Andererseits werden die Banken durch gesetzliche Regelungen getrieben, um nicht zu sagen, gezwungen. Statt Geld mit der Industrie-Finanzierung zu verdienen, bevorzugen Banken Staatsanleihen, weil sie nicht mit Eigenkapital hinterlegt werden müssen (Basel II). Das führe zu eindeutigem Fehlverhalten. Es werden immer weniger Kredite für den Mittelstand zur Verfügung gestellt, und die Steuerzahler finanzieren immer mehr die Banken.

Banken können damit rechnen, dass der Staat ihnen hilft, sofern ihr Institut als system-relevant angesehen wird. Daraus folgt, dass all die Banken schlecht dran sind, die nicht dafür gesorgt haben, dass sie system-relevant sind. Was genau als system-relevant gilt, ist jedoch ein Streitpunkt. (Im Moment streiten sich Wolfgang Schäuble und Mario Draghi in diesem Punkt bezüglich der Banken Zyperns)

Eine tolle Erfindung der Banken heißt Kreditausfall-Versicherung (engl: credit default swap, abgekürzt CDS). Im Ländervergleich sind die CDS-Prämien derzeit am höchsten für die Ukraine, vor Argentinien, Pakistan und Lettland. Nach Übernahme der Bürgschaften für Griechenland zogen die CDS-Prämien für Deutschland kräftig an. Deutschland sank seit 2010 von Rang 3 auf Rang 10, wenn man die Länder mit niedrigen Prämien an die Spitze stellt. Die Besitzer von Kreditausfall-Versicherungen bevorzugen in der Regel den Konkurs über die Sanierung eines notleidenden Kunden ‒ ein weiterer Fehlanreiz.

Staatsschulden – nur ein Webfehler der Demokratie?

Es gibt Leute, die ernsthaft behaupten, dass jeder Staat Schulden machen muss. Ein Staat, der es nicht tut, täte entweder zu wenig für die Zukunft oder er würde die jetzige Generation für etwas belasten, was erst späteren Generationen zu Gute kommt. Das führt zu der Frage, was eine Investition ist. Ausgaben für das öffentliche Verkehrsnetz gehören dazu, in der Regel auch Ausgaben für Forschung und Bildung.

Oft wird jedoch Geld verprasst (vorwiegend von Autokraten) oder als Wahlgeschenk vor Wahlen ausgegeben, etwa in der Form von Steuersenkungen. Regierungen, die es nicht tun, vergeben sich vermutlich Chancen, wiedergewählt zu werden. Die Frage ist, ob Wähler immer dieselben Fehler machen oder ob sie gegen Täuschungen immun sind. Kein Politiker traut sich, diese Frage explizit zu beantworten. Nur aus seinem Handeln kann man darauf schließen, was er denkt. Dass Anhänger der Lehre von John Maynard Keynes leichter ans Ausgeben als ans Einsammeln denken, habe ich früher schon erwähnt.

Deutsche Erfahrungen im föderalen System

Die Probleme, die Europa mit einzelnen Staaten hat, erinnern an die Situation in der Bundesrepublik Deutschland. Auch hier gibt es Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit der Länder. So erstritten das Saarland und Bremen von 1994 bis 2004 so genannte Bundesergänzungszuweisungen (von 6,6 bzw. 8,5 Mrd. €). Diese waren zwar mit Auflagen verbunden, die Lage hat sich jedoch seither nicht verändert. Bremen gilt als Dauersanierungsfall. Der Stadtstaat habe 46.000 € Schulden pro Kopf der Bevölkerung. Das sei mehr als Griechenland. Berlin wollte ein ähnliches Urteil erstreiten, was jedoch nicht gelang. Es erhält trotzdem laufende Zuweisungen des Bundes. Unabhängig davon gibt es den so genannten Länderfinanzausgleich. (Mit Bayern und Hessen gingen zwei der drei Nettozahler gerade wieder vor das Verfassungsgericht). Generell sollte man meinen: Ein System, in dem die einen Schulden machen und andere die Folgen tragen, kann nicht (lange) funktionieren. Die föderale Bundesrepublik beweist das Gegenteil.

Auswege aus der Euro-Krise

Leider sind die Lösungen, die den Autoren einfallen, nicht sehr originell. Sie sehen nur zwei Alternativen, nämlich 'no bail out' oder verstärkte Kontrolle durch die Brüsseler Zentrale. Viele der agierenden Politiker, vor allem die aus kleinen Ländern, scheinen in diese Richtung zu argumentieren; auch die deutsche Bundeskanzlerin. Dass nicht nur die Briten nicht bereit sind mitzuziehen, sondern auch das eigene Volk, müsste die Kanzlerin eigentlich wissen. Lieber lässt man einzelne Banken oder einzelne Länder schmoren, als alles im Brüsseler Einheitsbrei zu verrühren. Die Isländer, die kein EU-Mitglied sind, haben gezeigt, wo die Grenzen liegen. Sie stimmten dagegen, dass das Volk den Banken hilft. (Würde man deutsche Wähler fragen, wie viele Milliarden sie für Commerzbank und Hypo Real Estate aufbringen möchten, wäre sicherlich ein ähnliches Ergebnis zu erwarten).

Im Moment haben daher die Vorschläge Hochkonjunktur, die das Bankensystem schrittweise zu reformieren beabsichtigen. Dazu gehören die Finanztransaktionssteuer, die Erhöhung des Eigenkapitals (Basel III) und die Trennung des Investitions- vom Privatkundengeschäft (Trennbanken). In dem Prozess spielt die EZB eine immer stärkere und sich laufend ändernde Rolle. Zurzeit wandern schlechte Papiere in großem Umfang vom Privatbesitz zur EZB, also zum Steuerzahler. Dass Schulden gern vergemeinschaftet (oder sozialisiert) werden, ist ein alter Hut. 

Die Autoren diskutieren ausführlich die möglichen Folgen der derzeitigen Politik. Wenn die Länder der Euro-Zone sich gegenseitig helfen, werden sich für alle die  Zinsen angleichen. Das Risiko geht von einzelnen Ländern auf die ganze Euro-Zone über. Die Gläubiger verlieren dann das Interesse, einzelne Staaten zu kontrollieren. Wir laufen außerdem Gefahr, in das Samariter-Dilemma zu geraten. Der Helfer muss aufhören zu helfen, wenn er dadurch selbst verarmt. Um eine realistische Diskussion zu führen, muss man die Ausgangssituation genauer ansehen. Ein Maßstab, der mindestens für Vergleiche nützliche Dienste leistet, ist das Brutto-Inlandsprodukt (BIP) pro Einwohner. Folgende Zahlen (in Tausend Euro) gelten in Europa:  Luxemburg 81, Dänemark 40, Deutschland 30, Bulgarien 4,5. Innerhalb Deutschland liegen die Extreme in Hamburg (48,2) und Mecklenburg-Vorpommern (21,3). Eine Transferunion kann nicht das Ziel haben Bulgarien auf das gleiche Niveau zu bringen wie Luxemburg. Noch sollte man Anreize geben, die alle Bulgaren zu Beamten mit Pensionsansprüchen machen.

Sind Staatsschulden unser Schicksal?

Da Staaten 'ewig' bestehen, könnten sie im Prinzip alte Schulden immer wieder durch neue Schulden tilgen. Diese Idee eines Schneeballsystems (auch Ponzi-System genannt) steht hinter dem Titel des Buches (Schulden ohne Sühne). Alle Staaten tun dies auch in mehr oder weniger großem Umfang. Wer in langfristigen Staatsanleihen investiert, muss unter anderem den demographischen Wandel berücksichtigen. In vielen europäischen Ländern nimmt der Anteil der aktiven Jahrgänge in der Bevölkerung ab. Viel schwieriger ist es, über langfristige Trends zu spekulieren, d.h. über 10 Jahre hinaus. Die EU veröffentlicht so genannte Nachhaltigkeitsberichte. Darin wird für das Jahr 2050 eine Verschuldung von 400% des BIP angenommen. Man muss sich fragen, was so eine Zahl bedeutet. Wer gibt da noch Kredite?

Zum Schluss loten die Autoren aus, welche Strategien ein Staat oder eine Staatengruppe verfolgen können, um Schulden zu tilgen. Das Spektrum ist recht breit. Es umfasst Sondersteuern, Zwangsanleihen, Privatisierung von Staatsbesitz, freiwillige oder zwangsweise Verlängerung der Schulden sowie das langsame Herauswachsen über einen längeren Zeitraum mit niedrigen Zinsen. Die Möglichkeiten eines Staates sind nicht zu unterschätzen. Es bedarf weder einer Diktatur noch einer Naturkatastrophe, um einen Staat in die Lage zu versetzen, auf das Privateigentum seiner Bürger zurückzugreifen. Besonders gefährdet sind Immobilien, da man sie nicht außer Landes schaffen kann. Ein Staat kann – sofern für nötig erachtet ‒ auch die Grundrechte seiner Bürger außer Kraft setzen.

Eine besonders lukrative Methode ist eine gezielt herbeigeführte Inflation. Die Wirkung einer Inflation für die Verbraucher wird durch die Globalisierung abgeschwächt. Solange Importe aus Billiglohnländern möglich sind, bremst dies den Preisanstieg. Eine Inflation ist umso attraktiver je mehr Schulden von Ausländern gehalten werden, und je länger ihre durchschnittliche Laufzeit ist. Die deutschen Staatsschulden haben eine durchschnittliche Laufzeit von sechs Jahren, die englischen etwa 14 Jahre. Eine Inflation muss überraschen, sonst wir sie eingepreist, d.h. von den Marktpreisen vorab berücksichtigt. Die USA sind in einer besonderen Lage. Sie könnten ihre Schulden schlagartig loswerden, indem sie Geld drucken. Sie könnten eine Schiffsladung voll nach China schicken.

Eine Insolvenzordnung für Staaten ist bisher gescheitert. Stattdessen gibt es den Pariser Club für Länder und den Londoner Club für Privatgläubiger. Das sind lockere Zusammenschlüsse, die es einer Gruppe von Gläubigern gestatten, sich gegenseitig abzustimmen.

Nachbemerkungen

Letzte Woche las ich, dass Harold James, ein Wirtschaftshistoriker aus Princeton, bei einem Vortrag in Frankfurt uns Deutschen ins Gedächtnis rief, dass der Euro nicht der Preis für die Wiedervereinigung war. Er entstand vielmehr aus der Angst heraus, in finanzpolitischen Fragen auf Gedeih und Verderb an den US$ gekettet zu sein. Dieses Gefühl herrschte sowohl in Paris wie in London. Der Bericht der Delors-Kommission, der zur Einführung des Euro führte, wurde im August 1989 veröffentlicht, drei Monate vor dem Mauerfall.

In Konrads Wikipedia-Eintrag steht am Schluss, dass er einen Aufruf an die Bundesregierung unterzeichnet habe, über eine geordnete Insolvenz Griechenlands nachzudenken. Nachdenken – so heißt es bekanntlich – kann nie schaden. Ich vermute jedoch, dass er in Wirklichkeit Experimentieren meint. Vielleicht spricht hier der Wissenschaftler, der meint, dass es gut sei herauszubekommen, was dann passiert. Ich halte mich eher an die aktiven Politiker, die bereit sind, auf die Gewinnung zusätzlichen Wissens zu verzichten. Das Experiment (am lebenden Objekt) könnte nämlich zu Nebenwirkungen führen, die uns teuer zu stehen kommen. Die Lehman-Pleite hat hier die Denkmuster gründlich verändert. Niemand traut sich mehr, am 'No-bail-out'-Prinzip festzuhalten. Wer system-relevant ist, dem muss geholfen werden.

An der Empfehlung der Autoren zeigt sich auch der Unterschied zwischen Praktikern und Akademikern. Praktiker in Politik und Wirtschaft haben meistens weder die Zeit, um sich die Dinge in Ruhe zu überlegen, noch haben sie die Möglichkeit zu experimentieren. Sie müssen trotzdem handeln, und zwar zeitnah. Hat man dabei Erfolg, so hat man halt Fortune. Wir leben in spannenden Zeiten, meinen die Autoren. Ich kann mich dem durchaus anschließen.